Uzp1 1/2022 4.1.2.7.1

Republika Srbija
VRHOVNI KASACIONI SUD
Uzp1 1/2022
29.04.2022. godina
Beograd

U IME NARODA

Vrhovni kasacioni sud, u veću sastavljenom od sudija: Katarine Manojlović Andrić, predsednika veća, Gordane Džakula i Branka Stanića, članova veća, sa savetnikom Dragicom Vranić, kao zapisničarem, odlučujući o zahtevu "Palanka promet” d.o.o. Smederevska Palanka, Zmaj Jovina 14, koga zastupa Dušan T. Đorđević, advokat iz ..., TC „Reč naroda“, Takovska 15/II, za preispitivanje sudske odluke – presude Upravnog suda 15 U 6460/16 od 13.04.2018. godine, sa protivnim strankama Republičkom komisijom za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki i SZTR „AA“ ..., ... ..., koju zastupa Olja Oliverić Novaković, advokat iz ..., ... .../..., u predmetu zaštite prava u postupcima javnih nabavki, u nejavnoj sednici veća održanoj dana 29.04.2022. godine, doneo je

P R E S U D U

Zahtev se ODBIJA.

ODBIJA SE zahtev podnosioca zahteva za naknadu troškova.

ODBIJA SE zahtev protivne stranke SZTR „AA“ ... za naknadu troškova.

O b r a z l o ž e nj e

Pobijanim presudom Upravnog suda, stavom prvim dispozitiva, odbijena je tužba podnosioca zahteva, podneta protiv rešenja Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki broj ...-...-.../... od 04.03.2016. godine, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev za zaštitu prava podnosioca zahteva "Palanka promet” d.o.o. Smederevska Palanka podnet u otvorenom postupku oblikovanom po partijama javne nabavke dobara – kupovina svežeg junećeg, svinjskog i pilećeg mesa, partija 3 – živinsko meso, JN br. .../..., za koju je poziv za podnošenje ponuda objavljen na Portalu javnih nabavki 02.11.2015. godine, naručioca Grada Beograda, Službe za centralizovane javne nabavke i kontrolu nabavki Beograd i odbijen zahtev podnosioca zahteva za naknadu troškova postupka zaštite prava. Stavom drugim dispozitiva, odbijen je zahtev tužioca za naknadu troškova upravnog spora, a stavom trećim dispozitiva obavezan tužilac da zainteresovanom licu SZTR „AA“ iz ..., naknadi troškove upravnog spora u iznosu od 34.500,00 dinara.

U zahtevu za preispitivanje pobijane presude, podnetom zbog povrede pravila postupka koja je od bitnog uticaja na rešenje ove upravne stvari i povrede zakona, propisa i opšteg akta, podnosilac zahteva ponavlja navode tužbe da je neprihvatljiv stav tuženog organa, kao i Upravnog suda, da je ponudu za javnu nabavku potpisalo ovlašćeno lice ponuđača. Ističe da samostalna radnja nema status pravnog lica, već se radi o subjektivitetu fizičkog lica (BB), čije bi punomoćje kada bi ga Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki uvažila, osim ako je u sudskim postupcima dato advokatu, moralo da bude overeno, a da bi se na njega primenjivale odgovarajuće odredbe člana 96. u vezi člana 95. Zakona o obligacionim odnosima kojim je regulisano poslovno punomoćje. Ukazuje da ukoliko je naziv radnje SZTR „AA“, punomoćje ne može biti dato na memorandumu „VV“, jer to nije naziv radnje koja je ponuđač u postupku javne nabavke. Navodi da je postupak javnih nabavki radi zaštite javnih interesa strogo formalan postupak, a forma koja je propisana je svakako obavezna, te ukoliko je u uslovima javne nabavke propisano da ponuđač mora dostaviti deklaraciju proizvoda koji nudi naručiocu, a koji će se koristiti za ishranu dece i ljudi, tada deklaraciju mora dati neposredno ponuđač, a ne neovlašćeno lice. Ističe da je ponuđač SZTR „AA“ imao problem sa deklarisanjem, te da je zbog manjkavosti u deklaraciji dostavio izveštaj o laboratorijskom istraživanju Centra za ispitivanje namirnica (CIN) iz 2015. godine. Ukazuje da je na deklaraciji proizvoda navedeno da je reč o „proizvodnoj klanici“, a ona se u izveštaju CIN uopšte ne pominje, ali se navodi da se umesto proizvoda u rinfuznom stanju (prema deklaraciji) u pakovanjima od 1,230 kg u slučaju laboratorijskih ispitivanja kod CIN-a svežih pilećih grudi bez kostiju radilo o pakovanjima od 320 grama. Ističe da je prema uslovima za javnu nabavku naručilac propisao da se ponuda mora odnositi na pileći file (što je drugi naziv za „pileće grudi bez kostiju i kože“) a ne samo sveže pileće grudi bez kosti, koje je ponudio SZTR „AA“ (uz to dostavljajući neispravnu deklaraciju). Ukazuje da postoji značajna razlika i u kvalitetu i u ceni između ova dva proizvoda. Predlaže da sud zahtev uvaži, a pobijanu presudu preinači ili ukine. Traži i naknadu troškova na ime sastava zahteva i sudske takse.

Protivne stranke u odgovorima na zahtev predlažu da sud zahtev odbije.

Vrhovni kasacioni sud je o zahtevu odlučivao u ponovnom postupku, povodom Odluke Ustavnog suda Už 12029/18 od 24.02.2022. godine, kojom je usvojena ustavna žalba Preduzeća za unutrašnju i spoljnu trgovinu na veliko i malo, ugostiteljstvo i pružanje zanatskih usluga „Palanka promet“ d.o.o. Smederevska Palanka i utvrđeno da je rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Uzp 231/18 od 05.07.2018. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije. Istom odlukom poništeno je rešenje Vrhovnog kasacionog suda Uzp 231/18 od 05.07.2018. godine i određeno je da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje sudske odluke - presude Upravnog suda U 6460/16 od 13.04.2018. godine. Rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Uzp 231/18 od 05.07.2018. godine odbačen je kao nedozvoljen zahtev Preduzeća za unutrašnju i spoljnu trgovinu na veliko i malo, ugostiteljstvo i pružanje zanatskih usluga „Palanka promet“ d.o.o. Smederevska Palanka za preispitivanje presude Upravnog suda 15 U 6460/16 od 13.04.2018. godine. Ovo stoga što je Vrhovni kasacioni sud našao da je tužbom osporeno rešenje Republičke komisije od 04.03.2016. godine, doneto od strane drugostepenog organa, zbog čega je ocenio da nisu ispunjeni procesni uslovi propisani članom 49. stav 2. Zakona o upravnim sporovima za podnošenje ovog vanrednog pravnog sredstva, jer zahtev za preispitivanje nije predviđen zakonom u ovoj upravnoj stvari, Upravni sud nije odlučivao u punoj jurisdikciji i u upravnom postupku nije bilo isključeno dvostepeno odlučivanje.

Postupajući po podnetom zahtevu i ispitujući pobijanu presudu u granicama zahteva, a u smislu člana 54. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni glasnik RS'' 111/09), Vrhovni kasacioni sud je našao da je zahtev dozvoljen, ali neosnovan.

Prema oceni Ustavnog suda, koju kao pravilnu prihvata i Vrhovni kasacioni sud, sistem zaštite prava u Zakonu o javnim nabavkama (''Službeni glasnik RS'' 124/12, 14/15 i 68/15) zasnovan je na principu dvostepenosti, što podrazumeva da odluku o podnetom zahtevu za zaštitu prava u prvom stepenu donosi naručilac, dok u drugom stepenu odlučuje Republička komisija i njene odluke podležu sudskoj kontroli u upravnom sporu. Međutim, kada, kao u konkretnom slučaju, naručilac posle prethodnog ispitivanja ne donese rešenje kojim se usvaja zahtev za zaštitu prava, on se (u smislu člana 153. stav1. tačka 2. Zakonu o javnim nabavkama) dostavlja Republičkoj komisiji na odlučivanje, iz čega sledi da u tom slučaju izostaje odluka naručioca o zahtevu u prvom stepenu.

Imajući u vidu izloženo, a kako podnosilac zahteva u upravnom postupku koji je prethodio podnošenju tužbe nije imao pravo na žalbu ili drugo redovno pravno sredstvo protiv tužbom osporenog rešenja Republičke komisije od 04.03.2016. godine, Vrhovni kasacioni sud je našao da je protiv sudske odluke donete po tužbi dozvoljeno podnošenje zahteva za preispitivanje u smislu člana 49. stav 2. Zakona o upravnim sporovima kojim je propisano da zahtev može da se podnese kada je to zakonom predviđeno, u slučajevima kada je sud odlučivao u punoj jurisdikciji i u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba.

Prema obrazloženju pobijane presude Upravnog suda, iz spisa predmeta i obrazloženja osporenog rešenja proizlazi da je u predmetnom postupku oblikovanom po partijama javne nabavke dobara – kupovina svežeg junećeg, svinjskog i pilećeg mesa, partija 3-živinsko meso, JN br. .../..., naručioca Grad Beograd, Služba za centralizovane javne nabavke i kontrolu nabavki Beograd, ponuđač “Palanka promet” d.o.o. Smederevska Palanka, podneo naručiocu dana 18.12.2015. godine zahtev za zaštitu prava u fazi nakon donošenja odluke o dodeli ugovora za partiju 3 ponuđaču SZTR “AA” ... . Naručilac je povodom zahteva za zaštitu prava podnosioca zahteva 25.12.2015. godine, dostavio tuženom odgovor sa dokumentacijom o predmetnom postupku javne nabavke. Ispitujući osnovanost podnetog zahteva za zaštitu prava, a nakon pregleda dostavljene dokumentacije o navedenom postupku javne nabavke i uvida u konkursnu dokumentaciju, tuženi organ je utvrdio da je za partiju 3, izabrani ponuđač dostavio 2 deklaracije koje se odnose na sledeća dobra: sveže pileće grudi bez kosti – rinfuz i sveži pileći batak – karabatak bez kosti – rinfuz, na kojima se nalazi naziv proizvođača proizvodna klanica SZTR “AA” (izabrani ponuđač), da su dostavljene deklaracije pečatirane od strane proizvođača dobara (izabranog ponuđača), te da je u obrascu strukture cene – partija 3 živinsko meso, izabrani ponuđač kao proizvođač ponuđenih dobara upisao svoj naziv. Dalje je, prema obrazloženju osporenog rešenja, tuženi uvidom u dopis naručioca od 07.12.2015. godine, utvrdio da se naručilac obratio izabranom ponuđaču da shodno članu 93. stav 1. Zakona o javnim nabavkama, dostavi dodatno objašnjenje, i da se kao proizvođač dobara koja nudi u partiji 3, izjasni da li je proizvod koji nudi file, odnosno da li se podrazumeva da je ponuđeno dobro bez kožice, imajući u vidu dostavljenu deklaraciju, a da je uvidom u odgovor izabranog ponuđača od 08.12.2015. godine, utvrđeno da se isti izjasnio da se deklaracija sveže pileće grudi bez kosti – rinfuz, odnosi na sveže meso pileće grudi bez kosti (file), te da izjavljuje da je u pitanju njegov proizvod i da su pileće grudi bez kostiju i kože, odnosno pileći file. Tuženi je ocenio da je naručilac konkursnom dokumentacijom predvideo obavezu ponuđača da dostavi deklaracije proizvoda koje nudi na srpskom jeziku za sve pozicije navedene u obrascu strukture cene u cilju utvrđivanja da li je ponuda odgovarajuća, odnosno da li ispunjava sve tehničke karakteristike navedene u delu 2 konkursne dokumentacije u smislu navedene zakonske odredbe, te da deklaracije proizvoda sa podacima budu u skladu sa odredbama Pravilnika o deklarisanju, označavanju i reklamiranju hrane i deklaracija proizvoda mora biti overena pečatom proizvođača dobara. Kod iznetog, tuženi je konkretnom slučaju, nakon izvršenog uvida u ponudu izabranog ponuđača, utvrdio da je za partiju 3 koja se sastoji od dve pozicije, izabrani ponuđač ponudio dobra čiji je proizvođač i da je u skladu sa zahtevom iz konkursne dokumentacije dostavio dve deklaracije proizvoda koje se odnose na dobra: sveže pileće grudi bez kosti – rinfuz i sveži pileći batak – karabatak bez kosti – rinfuz, da je na navedenim deklaracijama naveden naziv proizvođača proizvodna klanica SZTR “AA”, a dostavljene deklaracije su takođe i pečatirane od strane proizvođača dobara izabaranog ponuđača, te da je u obrascu strukture cene – partija 3 – živinsko meso, izabrani ponuđač kao proizvođač ponuđenih dobara upisao svoj naziv. S obzirom na to, tuženi organ je našao da je naručilac pravilno ocenio ponudu izabranog ponuđača kao odgovarajuću, shodno članu 3. stav 1. tačka 32. Zakona o javnim nabavkama, a time i prihvatljivu u smislu člana 3. stav 1. tačka 33. istog zakona. Pri tome, tuženi je ocenio da su deklaracije overene pečatom izabranog ponuđača, pa da okolnost što je na istima navedeno proizvodna klanica “AA”, nije dovedna u pitanje validnost deklaracije, budući da je na istima naveden i naziv izabranog ponuđača. Kako konkursnom dokumentacijom nije zahtevano od ponuđača da za ponuđena dobra u ponudama dostavi izveštaj o laboratorijskim ispitivanjima, već samo propisana obaveza za dobavljača da prilikom prve isporuke za ugovorena dobra dostavi izveštaj o laboratorijskoj analizi, odnosno uverenje o izvršenoj kontroli zdravstvene ispravnosti kod uvoza, kojima se dokazuje da su ugovorena dobra zdravstveno ispravna i bezbedna za ljudsku upotrebu, po oceni tuženog organa navedeni izveštaji nisu od uticaja na ocenu o prihvatljivosti ponude izabranog ponuđača. Tuženi organ je ocenio neosnovanim i navode zahteva za zaštitu prava da je ponuda izabranog ponuđača neprihvatljiva jer nije potpisana od strane BB, već GG, pri čemu ovlašćenje nije overeno kod nadležnog organa. Ovo stoga što je uvidom u celokupnu konkursnu dokumentaciju utvrđeno da je dostavljeno ovlašćenje kojim se ovlašćuje GG iz ... da može zastupati izabranog ponuđača u predmetnom postupku javne nabavke, te da može u ime izabranog ponuđača da popuni i potpiše sve tražene obrasce vezano za tu javnu nabavku, a koje ovlašćenje je potpisano od strane zakonskog zastupnika BB i overeno pečatom izabranog ponuđača. Neosnovanim je ocenjen i navod kojim se osporava prihvatljivost ponude izabranog ponuđača u pogledu dostavljenog dokaza o traženom poslovnom kapacitetu za partiju 3 predmetne javne nabavke. Ovo jer je uvidom u konkursnu dokumentaciju, deo pod naslovom "Uslovi za učešće u postupku javne nabavke iz čl. 75. i 76. Zakona o javnim nabavkama i uputstvo kako se dokazuje ispunjenost tih uslova", tuženi organ utvrdio da je naručilac predvideo dodatni uslov za učešće u postupku javne nabavke da ponuđač raspolaže poslovnim kapacitetom, odnosno da je u periodu od 5 godina od dana objavljivanja poziva za podnošenje ponuda na Portalu javnih nabavki izvršio isporuku živinskog mesa ukupne vrednosti za navedeni period od najmanje 60 miliona dinara bez PDV-a, da je kao dokaz o tome naručilac predvideo da ponuđač dostavi popunjeni spisak isporučenih dobara u koji se upisuje broj i datum ugovora ili fakture, naziv kupca kome je izvršena isporuka dobara, period isporuke i vrednost isporučenih dobara i potvrde o isporučenim dobrima – potvrdom se potvrđuje da je ponuđač izvršio isporuku dobara – živinskog mesa za partiju 3 u svemu u skladu sa ugovorenim rokovima i kvalitetu, kao i vrednosti isporučenih dobara, pri čemu potvrda mora da bude overena i potpisana od strane ovlašćenog lica kupca. Uvidom u ponudu izabranog ponuđača, tuženi je utvrdio da je kao dokaz o ispunjenosti traženog poslovnog kapaciteta, izabrani ponuđač dostavio popunjen i overen pečatom spisak isporučenih dobara kojim je dokazao ispunjenost dodatnog uslova u pogledu zahtevanog poslovnog kapaciteta.

Polazeći od iznetog, Upravni sud nalazi da je pravilno tuženi odlučio kada je u postupku u kome nisu učinjene povrede pravila postupanja koje su od bitnog uticaja na pravilnost i zakonitost rešavanja, odbio zahtev tužioca za zaštitu prava, osnovano zaključujući da iz dokaza u spisima proizlazi da je naručilac pravilno utvrdio da je izabrani ponuđač u okviru svoje ponude dostavio sve dokaze saglasno zahtevu konkursne dokumentacije, zbog čega je ocenio i da je pravilna Odluka naručioca o dodeli ugovora za partiju 3 javne nabavke br. .../... izabranom ponuđaču. Upravni sud je posebno cenio navode tužbe da je ponuda izabranog ponuđača neprihvatljiva jer je nije potpisao preduzetnik BB, već GG, pa je našao da je pravilna ocena tuženog organa da ovi navodi nisu od bitnog uticaja na ocenu prihvatiljivosti ponude izabranog ponuđača. Ovo stoga što se u spisima nalazi ovlašćenje licu koje je ponudu izabranog ponuđača sastavilo i potpisalo, dok je menica, kao traženo sredstvo finansijskog obezbeđenja, saglasno zahtevu konkursne dokumentacije, lično potpisana od strane preduzetnika BB. Sud je cenio i navode tužbe kojima se ukazuje na razliku u iznosu navedenom u prvoj i drugoj potvrdi referentnog naručioca od strane TPC “Orašac” d.o.o. Beograd, pa nalazi da ovim navodima tužilac nije doveo u sumnju pravilnost osporenog rešenja, budući da iz dostavljenih spisa i konkursne dokumentacije proizlazi da iznosi iz potvrda referentnog naručioca prelaze konkursnom dokumentacijom određeni dodatni uslov u pogledu poslovnog kapaciteta, izvršene isporuke živinskog mesa ukupne vrednosti od najmanje 60.000.000,00 dinara bez PDV-a. Takođe, cenjeni su navodi tužbe da je u rešenju Ministarstva poljoprivrede i zaštite životne sredine Republike Srbije broj ...-...-.../...-... od 29.05.2015. godine, navedeno da se izdaje Samostalnoj zanatskoj radnji “AA”, a ne Samostalnoj zanatsko-trgovinskoj radnji “AA”, te da je ova omaška na koju je ukazivao naručiocu i tuženom morala da bude ispravljena, pa je nađeno da ovi navodi nisu od uticaja na drugačiju ocenu zakonitosti osporenog rešenja, budući da i sam tužilac u tužbi navodi da se očigledno radi o omašci, a ne o nedostatku ponude koji bi bio od bitnog uticaja na ocenu prihvatljivosti ponude u smislu navedneih odredaba Zakona o javnim nabavkama, u konkretnom slučaju.

Vrhovni kasacioni sud nalazi da je pobijana presuda Upravnog suda doneta bez povrede pravila postupka i uz pravilnu primenu materijalnog prava. Pobijanom presudom ocenjena su sva pitanja i okolnosti koje su mogle da budu od uticaja na zakonitost osporenog rešenja, a obrazloženje pobijane odluke sadrži jasne i određene razloge kojima se Upravni sud rukovodio pri oceni zakonitosti osporenog rešenja, koje u svemu prihvata i ovaj sud.

Vrhovni kasacioni sud je imao u vidu navode zahteva, pa je konstatovao da su istovetni tužbenim navodima koji su u pobijanoj presudi detaljno razmotreni i pravilno ocenjeni kao neosnovani. Sledom navedenog, Vrhovni kasacioni sud se nije upuštao u ponovnu ocenu iznetih navoda. Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, obaveza obrazloženja sudske odluke ne znači da se u odluci moraju dati odgovori na sve iznete argumente (Van de Hurk protiv Holandije, od 19. aprila 1994. godine, stav 61.). To naročito važi za obrazloženja odluka sudova pravnog leka u kojima su prihvaćeni razlozi izneti u odlukama nižestepenih sudova.

Imajući u vidu izloženo, Vrhovni kasacioni sud je, na osnovu odredbe člana 55. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, odlučio kao u stavu prvom dispozitiva ove presude.

S obzirom na to da je zahtev za preispitivanje sudske odluke odbijen, na osnovu odredbe člana 74. Zakona o upravnim sporovima shodnom primenom odredbe člana 165. stav 1. u vezi člana 153. Zakona o parničnom postupku (''Službeni glasnik RS'' br. 72/11... 18/20) odlučeno je kao u drugom stavu dispozitiva presude. Primenom istih odredaba odlučeno je kao u stavu trećem dispozitiva presude jer odgovor na zahtev protivne stranke ne sadrži ništa novo u odnosu na podatke u spisima i sadržinu zahteva, zbog čega nije bio od značaja za odlučivanje.

PRESUĐENO U VRHOVNOM KASACIONOM SUDU

Zapisničar                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Predsednik veća – sudija

Dragica Vranić,s.r.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  Katarina Manojlović Andrić,s.r.

Za tačnost otpravka

Upravitelj pisarnice

Marina Antonić