Uzp 167/2020 4.1.2.7.1 zahtev za preispitivanje sudske odluke; 4.1.2.5 presude

Republika Srbija
VRHOVNI KASACIONI SUD
Uzp 167/2020
04.09.2020. godina
Beograd

U IME NARODA

Vrhovni kasacioni sud, u veću sastavljenom od sudija: Katarine Manojlović Andrić, predsednika veća, Branislava Bosiljkovića i Slađane Nakić Momirović, članova veća, sa savetnikom Dragicom Vranić, kao zapisničarem, odlučujući o zahtevu Gradskog veća grada Čačka, koga zastupa Gradsko pravobranilaštvo grada Čačka, za preispitivanje sudske odluke – presude Upravnog suda – Odeljenja u Kragujevcu I-3 U 16872/17 od 14.02.2020. godine, sa protivnim strankama „OZON MEDIA“ doo Čačak, Trg Ustanka 2-6, koga zastupa punomoćnik Marko Krstić, advokat iz ..., ... .../..., Studiom za videoprodukciju i fotografske usluge „BUS PLUS“ Čačak, DOO „Televizija Telemark“ Čačak, Čačačanski partizanski odred 2 c, DOO „MEDIA TEEM LEADER ck“ Čačak, Miodraga Mićovića 2, DOO „Studio M“ Čačak, Dragiše Mišovića 109, Centrom za informisanje, kulturu i razvoj demokratije „Direktiva“ Čačak, Ljubićki kej 17/25, DOO „Konzum lav“ Užice, Omladinska bb, „Galaksija 32“ doo Čačak, Unijom mladih Čačak, Potes Lupnjača bb, Udruženjem „KLIP CENTAR“ Čačak, Ljubić bb, Privrednim društvom „GZS“ doo Čačak, Župana Stracimira 9, DOO „MATRIX MEDIA“ Čačak, Župana Stracimira 35, Studiom za videoprodukciju „SSD PLUS PRODUCTION“ Čačak, potez Jezdino Polje 28, Udruženjem medija i medijskih radnika, Čačak, Župana Stracimira 9/3, Studiom za foto, video i post produkciju „4N Studio“ Čačak, Župana Stracimira 9, stan 2 , u predmetu raspodele sredstava za sufinansiranje projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja, u nejavnoj sednici veća održanoj dana 04.09.2020. godine, doneo je

P R E S U D U

Zahtev se UVAŽAVA, UKIDA SE presuda Upravnog suda – Odeljenja u Kragujevcu I-3 U 16872/17 od 14.02.2020. godine i predmet vraća Upravnom sudu na ponovno odlučivanje.

O b r a z l o ž e nj e

Pobijanom presudom, stavom prvim dispozitiva, uvažena je tužba tužioca „OZON MEDIA“ doo Čačak i poništeno rešenje Gradskog veća grada Čačka broj ...- .../...-... od 16.10.2017. godine, a stavom drugim dispozitiva obavezan tuženi da tužiocu naknadi troškove upravnog spora. Rešenjem Gradskog veća grada Čačka broj ...-.../...-... od 16.10.2017. godine, stavom prvim dispozitiva, ukupna sredstva iz budžeta Grada Čačka namenjena za sufinansiranje projekata u oblasti javnog informisanja na teritoriji Grada Čačka u 2017. godini, u iznosu od 7.000.000,00 dinara, raspodeljuju se podnosiocima projekata navedenim u tabeli od rednog broja 1. do 15, između ostalih tužiocu pod rednim brojem 1. u iznosu od 250.000,00 dinara; stavom drugim dispoziva, određeno je da će se sa izabranim podnosiocima projekata zaključiti ugovori o sufinansiranju kojima će se urediti međusobna prava i obaveze; stavom trećim dispozitiva, konstatovano je da je rešenje konačno i da se protiv njega može pokrenuti upravni spor i stavom četvrtim dispozitiva, određeno da se rešenje ima objaviti na veb-sajtu grada Čačka www.cacak.org.rs.

U zahtevu za preispitivanje pobijane presude podnetom iz svih zakonskih razloga, podnosilac navodi da je pogrešan stav Upravnog suda da Gradsko pravobranilaštvo grada Čačka u konkretnoj situaciji nije zakonski zastupnik tuženog zbog čega sud nije razmatrao odgovor na tužbu koji je ovo pravobranilaštvo dostavilo. Ističe da Gradsko pravobranilaštvo grada Čačka ima pravo da zastupa tuženog u konkretnoj situaciji kao zakonski zastupnik i bez posebnog ovlašćenja, na osnovu člana 11. stav 2. Zakona o pravobranilaštvu (''Službeni glasnik RS'', br. 55/14) u vezi sa članom 53. stav 2. istog zakona i člana 6. Odluke o Gradskom pravobranilaštvu grada Čačka (''Službeni list grada Čačka'', br. 18/14, 4/15 i 8/19), kao organ grada Čačka čije se funkcionisanje obezbeđuje iz budžeta grada Čačka. Ukazuje da u brojnim odlukama Upravnog suda pravo pravobranilaštva na zastupanje bez posebnog ovlašćenja nije bilo sporno. Smatra da osporeno rešenje o raspodeli sredstava za sufinansiranje projekata u oblasti javnog informisanja nije upravni akt već akt raspolaganja. S tim u vezi, ukazuje da je članom 17. Zakona o javnom informisanju i medijima (''Službeni glasnik RS'', br. 83/14, 58/15 i 12/16- autentično tumačenje) i članom 3. Pravilnika o sufinansiranju projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja (''Službeni glasnik RS'', br. 16/16 i 8/17) propisana primena pravila o državnoj pomoći prilikom dodele sredstava za sufinansiranje projekata u oblasti javnog informisanja, te da je lokalna samouprava, davalac državne pomoći kao pravno lice koje raspolaže javnim sredstvima i dodeljuje državnu pomoć pod unapred određenim uslovima. Smatra da u prilog tome govori i činjenica da je članom 25. Zakona o javnom informisanju i medijima i čl. 24. i 25. Pravilnika o sufinansiranju projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja predviđeno donošenje rešenja o raspodeli sredstava, a ne rešenja kojim se odlučuje o pravima i obavezama stranke, odnosno o zahtevu stranke, kako je definisano članom 136. Zakona o opštem upravnom postupku. Ukazuje da je osporena odluka o raspodeli sredstava za sufinansiranje projekata u oblasti javnog informisanja u svemu doneta u skladu sa članom 24. Pravilnika o sufinansiranju projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja, jer je odluku donelo Gradsko veće grada Čačka na predlog Komisije, u formi rešenja koje sadrži obrazloženje u kome su nadeni razlozi za odluku iz dispozitiva da se tužiocu dodeljuju sredstva u iznosu od 250.000,00 dinara za realizaciju projekta kojim je konkurisao. Ističe da je navedenim članom predviđena mogućnost dodele manjeg iznosa od traženog, s tim da je o tome organ dužan da obavesti učesnika konkursa, a što je učinjeno. Na taj način tužilac je nedvosmisleno upoznat sa činjenicom o dodeli manjeg iznosa sredstava od traženog, sa čime se saglasio i dostavio revidirani budžet projekta, odnosno novu specifikaciju troškova usklađenu sa dodeljenim iznosom, nakon čega je i potpisao ugovor o realizaciji projekta. Imajući u vidu navedeno, smatra da tužilac nije imao pravni interes za podnošenje tužbe jer je dobio sredstva u iznosu od 250.000,00 dinara za finansiranje projekta za koji su odobrena, a zatim dostavio revidirani budžet za taj projekat i konačno 08.11.2017. godine zaključio ugovor o sufinansiranju projekta, pri čemu nije odustao od dodeljenih sredstava, što je mogao da učini na osnovu člana 27. Pravilnika o sufinansiranju projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja ukoliko smatra da su dodeljena sredstva nedovoljna. Ukazuje da je pobijana presuda doneta suprotno odredbi člana 41. stav 1. Zakona o upravnim sporovima kojom je propisano da zakonitost osporenog upravnog akta sud ispituje u granicama tužbe. Ovo stoga što je jasno da se tužba odnosi samo na deo rešenja kojim su sredstva dodeljena tužiocu i da tužilac ne osporava rešenje u preostalom delu, niti za to ima interes, zbog čega nije bilo zakonskog osnova da sud poništi rešenje u celini. Ističe da su opredeljena sredstva iz budžeta grada Čačka u iznosu od 7.000.000,00 miliona dinara podeljena tako što su svih 15 učesnika, među kojima je i tužilac, dobili sredstva i realizovali projekte pa u toj situaciji nije ni moguće ponoviti postupak i razmatrati zahteve učesnika. Navodi i da je pogrešna ocena Upravnog suda da je odluku o raspodeli sredstava trebalo da donese Gradonačelnik grada Čačka, kao rukovodilac organa, a ne Gradsko veće grada Čačka, kao kolegijalni organ, jer nijednom normom nije predviđeno da je Gradonačelnik rukovodilac Gradskog veća, niti da kao predsednik Gradskog veća može odlučivati odvojeno od Gradskog veća kao kolegijalnog organa, već je on po funkciji član i predsednik tog organa. S tim u vezi ukazuje na odredbe člana 47. st.1.,4. i 5. Zakona o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', br. 129/07, 83/14, 101/16 i 47/18) i člana123. Statuta grada Čačka (''Službeni list grada Čačka'', br. 3/08, 8/13, 15/15, 26/16 i 11/18). Predlaže da Vrhovni kasacioni sud zahtev uvaži i pobijanu presudu preinači. Traži troškove za sastav zahteva. Uz zahtev za preispitivanje sudske odluke - pobijane presude Upravnog suda, podnosi i zahtev za odlaganje izvršenja iste presude do donošenja odluke o zahtevu za preispitivanje sudske odluke.

Protivna stranka „OZON MEDIA“ doo Čačak je u odgovoru na zahtev predložila da sud zahtev, kao neosnovan, odbije. Ističe zahtev za naknadu troškova za sastav odgovora i taksu po odmerenju suda.

Ostale protivne stranke nisu dostavile odgovor na zahtev.

Postupajući po podnetom zahtevu i ispitujući pobijanu presudu u granicama zahteva, a u smislu člana 54. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09), Vrhovni kasacioni sud je našao da je zahtev osnovan.

Prema obrazloženju pobijane presude osporeno rešenje o raspodeli sredstava ne sadrži razloge zbog kojih je tuženi organ odlučio da se podnosiocima projekata dodele sredstva u iznosima koji su navedeni u dispozitivu rešenja, odnosno ne sadrži razloge da li su dodeljena sredstva u visini apliciranih i ako nisu, iz kojih razloga organ smatra da su predložena sredstva neopravdana, a to ne sadrži ni predlog Komisije za ocenu projekata u oblasti javnog informisanja iako se budžet i opravdanost troškova u odnosu na predloženu projektnu aktivnost posebno ceni saglasno članu 18. Pravilnika o sufinansiranju projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja. Stoga je, po oceni Upravnog suda, osporenim rešenjem učinjena bitna povreda pravila postupka iz člana 141. stav 4. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“ broj 18/16) koja je bila od značaja za donošenje zakonite odluke. Pored toga, po nalaženju Upravnog suda, saglasno odredbama člana 25. stav 1. Zakona o javnom informisanju i medijima (''Službeni glasnik RS'', br. 83/14... 12/16) i člana 24. stav 1. Pravilnika o sufinansiranju projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja (''Službeni glasnik RS'', br. 16/16 i 8/17), odluku o raspodeli sredstava za sufinansiranje projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja, donosi rukovodilac organa koji je raspisao konkurs, u konkretnom slučaju, to je Predsednik Gradskog veća grada Čačka, a ne organ koji je raspisao konkurs – Gradsko veće grada Čačka, kao kolegijalni organ. U obrazloženju pobijane presude je navedeno i da tuženi organ nije dostavio odgovor na tužbu, a da sud nije razmatrao odgovor na tužbu koji je dostavilo Gradsko pravobranilaštvo grada Čačka uz koji nije dostavilo ovlašćenje za zastupanje. Ovo stoga što, po oceni Upravnog suda, Gradsko pravobranilaštvo grada Čačka u konkretnoj stvari nije zakonski zastupnik tuženog organa jer se ne radi o postupku u kome organ učestvuje kao stranka o čijim imovinskim pravima i obavezama se odlučuje u tom postupku.

Ocenjujući zakonitost pobijane presude, Vrhovni kasacioni sud najpre nalazi da se ne može prihvatiti ocena Upravnog suda da je osporeno rešenje doneto uz bitnu povredu pravila postupka iz odredbe člana 141. stav 4. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“ broj 18/16).

Vrhovni kasacioni sud ukazuje da u obrazloženju pravilno obrazložene odluke moraju biti navedena i razmotrena suštinska pitanja za donošenje odluke, odnosno navedeni odgovarajući i dovoljni razlozi za odluku.

Odredbom člana 24. stav 1. Pravilnika o sufinansiranju projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja (''Službeni glasnik RS'', br. 16/16 i 8/17) – u daljem tekstu: Pravilnik, propisano je da odluku o raspodeli sredstava sa obrazloženjem donosi rukovodilac organa koji je raspisao konkurs, u formi rešenja, a na osnovu predloga komisije o raspodeli sredstava sa obrazloženjem. U skladu sa članom 25. Pravilnika, organ koji je raspisao konkurs dostavlja skenirano rešenje svakom učesniku konkursa u elektronskoj formi i objavljuje ga na svom veb – sajtu.

Prema odredbi člana 22. stav 9. Pravilnika, Komisija je obavezna da za svaki projekat koji se razmatra sačini obrazloženje u kome se navode razlozi za prihvatanje ili neprihvatanje projekta.

Odredbom člana 27. Pravilnika propisano je da organ koji je raspisao konkurs, na svom veb-sajtu, pored rešenja o raspodeli sredstava sa obrazloženjem, objavljuje i predlog komisije o raspodeli sredstava, kao i informaciju za sve učesnike konkursa koji su dobili manji iznos sredstava od traženog, da bez odlaganja dostave novu specifikaciju troškova, u skladu sa opredeljenim sredstvima, odnosno obaveštenje o tome da odustaju od sredstava koja su im dodeljena.

Odredbom člana 28. stav 1. Pravilnika propisano je da se na osnovu rešenja iz člana 25. ovog pravilnika zaključuje ugovor, koji je osnov za praćenje realizacije sufinansiranog projekta. Odredbom stava 2. istog člana propisano je da stručna služba organa koji je raspisao konkurs, učesnicima konkursa kojima su odobrena sredstva, dostavlja ugovor u najkraćem mogućem roku, a stavom 3. da učesnik konkursa, kome su odobrena sredstva, bez odlaganja, dostavlja potpisan i overen ugovor organu koji je raspisao konkurs. Prema stavu 4. istog člana, ukoliko učesnik konkursa kome su odobrena sredstva ne dostavi ugovor iz stava 3. ovog člana, smatraće se da je odustao od dodeljenih sredstava.

Iz citiranih propisa proizlazi da u obrazloženju predloga komisije za raspodelu sredstava za sufinansiranje projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja i obrazloženju odluke o dodeli sredstava moraju biti sadržani razlozi za prihvatanje ili neprihvatanje projekta. Kada je u pitanju visina dodeljenih sredstava, ona u predlogu Komisije i u odluci o dodeli sredstava mora biti navedena, a ukoliko je učesnik konkursa nezadovoljan visinom dodeljenih sredstava - on od njih, u smislu člana 27. Pravilnika, može odustati.

U konkretnom slučaju, Komisija je u obrazloženju predloga navela razloge za prihvatanje projekta koji je tužilac predložio i predložila visinu iznosa sredstava koja za taj projekat treba dodeliti. Tuženi je, u skladu sa odredbom člana 24. stav 1. Pravilnika, osporeno rešenje sa obrazloženjem doneo na osnovu tog preloga. Iz stanja u spisima proističe da je tuženi nakon toga postupio na način kako je propisano odredbom člana 27. Pravilnika, kao i da je tužilac potom dostavio revidirani budžet za predloženi projekat i zaključio ugovor o sufinansiranju projekta. Dakle, tužilac nije odustao od dodeljenih sredstava, što je mogao da učini na osnovu člana 27. Pravilnika.

Imajući u vidu izloženo, po oceni Vrhovnog kasacionog suda, u obrazloženju osporene odluke navedeni su odgovarajući i dovoljni razlozi kojima se donosilac rukovodio i razmotrena su suštinska pitanja za donošenje odluke. Stoga je neosnovana ocena Upravnog suda iz pobijane presude da je osporeno rešenje doneto uz bitnu povredu odredbe člana 141. stav 4. Zakona o opštem upravnom postupku, kojom je propisano da obrazloženje mora da bude razumljivo i da sadrži kratko izlaganje zahteva stranke, činjenično stanje i dokaze na osnovu kojih je ono utvrđeno, razloge koji su bili odlučujući kod ocene svakog dokaza, propise i razloge koji, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje, upućuju na odluku iz dispozitiva i razloge zašto nije uvažen neki zahtev ili predlog.

Osnovano se u zahtevu podnosioca ukazuje i da Upravni sud nije mogao da poništi osporeno rešenje u celosti.

Odredbom člana 11. stav 1. Zakona o upravnim sporovima propisano je da tužilac u upravnom sporu može da bude fizičko, pravno ili drugo lice, ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes, a prema odredbi člana 41. stav 1. istog zakona, zakonitost osporenog upravnog akta sud ispituje u granicama zahteva iz tužbe, ali pri tom nije vezan razlozima tužbe.

Kako je osporenim rešenjem, saglasno odredbi čana 24. Pravilnika, odlučeno o prihvatanju odnosno neprihvatanju predloženih projekata učesnika konkursa, to se odlukom o prihvatanju projekata drugih učesnika ne dira u pravo ili na zakonu zasnovan interes tužioca čiji je projekat takođe prihvaćen. Prema tome, tužilac nema na zakonu zasnovan interes da osporava rešenje tuženog u delu koji se odnosi na druge učesnike konkursa. Stoga sud nije mogao da poništi osporeno rešenje u tom delu bez obzira na to što je tužilac u tužbi predložio poništaj osporenog rešenja u celosti.

Pogrešna je i ocena Upravnog suda da je odluku o raspodeli sredstava trebalo da donese Gradonačelnik grada Čačka kao rukovodilac Gradskog veća grada Čačka a ne Gradsko veće grada Čačka kao kolegijalni organ. Naime, iz Zakona o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', br. 129/07, 83/14, 101/16 i 47/18) i Statuta grada Čačka (''Službeni list grada Čačka'', br. 3/08, 8/13, 15/15, 26/16“) ne proizlazi da je Gradonačelnik grada Čačka rukovodilac Gradskog veća grada Čačka, već da je on član i predsednik tog kolegijalnog organa koji odluke donosi glasanjem na svojim sednicama.

Odredbom člana 47. Zakona o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', br. 129/07, 83/14, 101/16 i 47/18) propisano je da predsednik opštine predstavlja opštinsko veće, saziva i vodi njegove sednice (stav 1); predsednik opštine je odgovoran za zakonitost rada opštinskog veća (stav 2); predsednik opštine je dužan da obustavi od primene odluku opštinskog veća za koju smatra da nija saglasna zakonu (stav 3); opštinsko veće može da odlučuje ako sednici prisustvuje većina od ukupnog boja njegovih članova (stav 4); opštinsko veće odlučuje većinom glasova prisutnih članova, ako zakonom ili statutom opštine za pojedina pitanja nije predviđena druga većina (stav 5); organizacija, način rada i odlučivanja opštinskog veća, detaljnije se uređuje njegovim poslovnikom, u skladu sa ovim zakonom i statutom. Navedene odredbe koje se odnose na opštinsko veće, primenjuju se na gradsko veće, saglasno odredbi člana 66. stav 5. istog zakona.

Odredbom člana 123. Statuta grada Čačka (''Službeni list grada Čačka'', br. 3/08, 8/13, 15/15, 26/16“), između ostalog, propisano je da je Gradonačelnik predsednik Gradskog veća, predstavlja Gradsko veće, saziva i vodi njegove sednice (stav 1) i odgovoran je za zakonitost rada Gradskog veća (stav 2).

Imajući u vidu navedeno, osporeno rešenje odnosno odluku o raspodeli sredstava za sufinansiranje projekata za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja, pravilno je donelo Gradsko veće grada Čačka kao kolegijalni organ, a potpisao je Gradonačelnik grada Čačka kao njegov predsednik.

Pored navedenog, pogrešan je i zaključak Upravnog suda da je Gradskom javnom pravobranilaštvu Grada Čačka, u konkretnoj pravnoj stvari, trebalo posebno ovlašćenje za zastupanje, zbog čega Upravni sud nije razmatrao odgovor na tužbu tuženog koji je dalo ovo pravobranilaštvo a uz koji nije dostavljeno punomoćje.

Gradsko javno pravobranilaštvo obavlja poslove pravne zaštite imovinskih prava i interesa jedinice lokalne samouprave u smislu odredbe člana 2. Zakona o pravobranilaštvu (''Službeni glasnik RS'', br. 129/07, 83/14, 101/16 i 47/18) i odredbe člana 2. stav 1. Odluke o Gradskom pravobranilaštvu grada Čačka (''Službeni list grada Čačka'', br. 18/14, 4/15 i 8/19), a osporenim rešenjem odlučeno je o raspodeli novčanih sredstava iz budžeta Grada Čačka, dakle odlučeno je o imovinskim obavezama tuženog. Saglasno članu 6. Odluke, Gradsko pravobranilaštvo u pravnim postupcima pred sudovima, arbitražama, organima uprave i drugim nadležnim organima zastupa organe Grada Čačka, organizacije i druga pravna lica čije se finansiranje obezbeđuje iz budžeta Grada Čačka kada imaju položaj stranke ili umešača o čijim pravima i obavezama se odlučuje u tom postupku.

Kako je prema izloženom, Gradsko javno pravobranilaštvo Grada Čačka u konkretnoj pravnoj stvari zakonski zastupnik tuženog u upravnom sporu, to mu nije bilo potrebno posebno ovlašćenje tuženog za zastupanje u ovom predmetu, a Upravni sud je bio dužan da oceni navode iz njegovog odgovora na tužbu.

Imajući u vidu sve navedeno, Vrhovni kasacioni sud je našao da su pobijanom presudom povređena pravila postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, pa je, na osnovu odredbe člana 55. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, odlučio kao u dispozitivu ove presude i predmet vratio Upravnom sudu da donese novu odluku o tužbi podnosioca.

Vrhovni kasacioni sud nije odlučivao o zahtevima stanaka za naknadu troškova. Ovo stoga što ovom presudom nije okončan postupak po tužbi, već je zahtev uvažen, pobijana presuda Upravnog suda ukinuta i predmet vraćen Upravnom sudu na ponovno odlučivanje, pa će se o troškovima postupka povodom pravnog leka odlučiti u konačnoj odluci na osnovu odredbe člana 165. stav 3. Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“ br. 72/11... 87/18), na čiju shodnu primenu upućuje član 74. Zakona o upravnim sporovima.

Vrhovni kasacioni sud nije odlučivao ni o zahtevu podnosioca za odlaganje izvršenja pobijane presude, jer takav zahtev nije predviđen Zakonom o upravnim sporovima.

PRESUĐENO U VRHOVNOM KASACIONOM SUDU

04.09.2020. godine, Uzp 167/2020

Zapisničar,                                                                                               Predsednik veća – sudija,

Dragica Vranić,s.r.                                                                               Katarina Manojlović Andrić,s.r.

Za tačnost otpravka

Upravitelj pisarnice

Marina Antonić